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土地改革的“广东石头”
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| 时间：2009-09-14 |
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广东不是建在浮萍上的广东。
30年改革开放,人们看到的是广东的高楼大厦,广货粤音,但同样应该看到的,是作为坚实基石的土地。
而且,正因广东处于我国改革开放前沿,土地方面的困难来得早,更艰巨。
一方面,经济发展、企业落户需要土地；另一方面,农用地征用被严格控制,农民赖以生存之本需要切实保障；近年来,一些沿海城市甚至出现“无地可用”现象。
广东的改革,本身就需要在土地上不断腾挪,在这其中,责任田转包、集体建设用地流转、分类处置闲置地、盘活低效用地……这些改革措施记录着广东人的脚印,也为中国土地改革的“过河者”,留下一颗颗“有价值的石头”。
【责任田转包】农夫、山泉,还要有多一点田
如果套用城市里的说法,兴宁市新陂镇上长岭村秀兴村民小组的李平球算是“老板”,番禺大岗庙贝村村民冯月珍算是“打工仔”。
李平球是位老拖拉机手,家里备齐了手扶拖拉机、联合收割机、喷灌机等农业机械,可自家只有不到三亩田,农机、农具派不上多大用场。
他在本村和叶塘镇共承包了20多亩农田,将这些原本丢荒的土地聚在一起,选用良种良方,利用农业机械,光是每年两造的高产稻谷,就大有赚头。
冯月珍把自家的5亩地租给东升农场,并成了农场的工人,“自己做工在农场做工每个月有800元,农场的租地费有1100多元,每年村里还会给1万多元的分红”。
故事的背景是,经济高速发展的珠三角地区像一块磁石,吸引了大量劳动力进城务工。一些农民进城后无暇打理老家责任田,造成部分农村地区农田丢荒、农地浪费,而留守在家的农民依然守着自己的“一亩三分地”。
正是这种“有田无人耕、有人无田耕”局面,促使上世纪末开始,粤东、粤北山区着手探索农民之间的责任田承包,通过租、换、转包等形式,把一块块丢荒的责任田集中到少数留守山区的农民手上,推进规模化农业生产。
华南农业大学经济管理学院院长罗必良教授此前的一项调查显示,在本世纪初,广东的农用地流转面积已经达到255万亩,占全省耕地面积的7.93%。土地流转方式包括转包、转让、互换、小调整、入股、租赁等多种方式。其中,珠三角地区流转土地面积为179.9万亩,占该地区耕地的18.74%,占全省流转规模的70.5%。
回顾广东的农用地流转探索可以发现,流转地域遍布全省,流转对象多种多样。
惠阳岚昌公司租地2.5万亩种植南洋楹,为外商租地；曲江小坑林场向周围农村合作经济组织或农户租地22万亩造林,为事业单位租地；而活跃在广州、清远等地的种菜、专业种养大户则属村集体外的个人承包；而类似李平球这样的承包责任田方式则属于本地人之间的土地使用权流转。
不难发现,上述所有农地流转后,依旧用于农业用途,且成为规模化经营。
广东的农地流转实践表明,通过放活土地使用权,创新土地流转机制,进一步扩大土地规模经营,取得了农业增产、农民增收的可喜局面。
【集体建设用地流转】
“可怕顺德人”推动试探之犁
随着落户企业越来越多,珠三角的土地一早就捉襟见肘。于是,上述地区农村集体非农建设用地非法入市流转,一度在数量和规模上呈现出不断扩大的趋势。
2001年,顺德率先试点,在伦教镇新塘村、熹涌村与龙江镇华西村开展集体非农建设用地流转试验,并于2002年11月28日出台《顺德市集体所有建设用地使用权流转管理暂行办法》。
《办法》规定,在土地流转中,集体建设用地与国有土地同价、集体土地资产通过股份形式确定,这些条款使农民的土地财产权得到切实保障,较好地解决了经济发展与土地保护之间的矛盾。
截至2007年底,顺德共办理流转土地1150宗,流转面积7256亩,农村集体经济组织取得流转收益6.41亿元。在企业纷纷进驻的同时,土地使用权抵押贷款等新鲜事物也开始施行。
2005年10月1日,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》施行,作为第一个规范集体土地流转的省级规定,“办法”在土地价格、转让方式、农民管理等方面作出了一系列创新。
有专家指出,广东省的做法在符合相关法律规定和执行严格保护耕地政策的基础上,正视了农民集体土地所有权,将村集体建设用地流转规范起来,实为法律法规和政策制度方面的创新,是“一项探索性立法,开创了全国的先河”。
然而,任何试验都存在风险,一项新的政策必须经历实践的反复检验。一位珠三角地区城市国土部门负责人称,尽管顺德等地在试点时严格规定了集体建设用地必须符合总体规划和城镇建设规划、流转集体建设用地不得用于商品房开发、流转土地必须依法办理相关手续等硬性指标,但此模式在执行过程中,仍不免走样。
“一些地方对农村集体用地采取了以租代征的方式,而且引入规定范围之外的开发项目。”该负责人说,由于这种流转方式中村集体组织的自主权比较大,盲目流转、违规租地、过程不透明等情况极易发生,“导致大量违规违法建设,同时引进了不少高能耗、低产出的企业”。
他表示,目前,该模式正在修正之中,“至少要突出把集体建设用地流转列入用地计划,严格审批。”
有学者表示,“广东省政府的规定具有巨大的示范效应”,“假如全国各地都能通过对集体土地流转规范化管理,并且将流转所得50%以上用于集体经济组织成员的社会保障安排,那么,可以在很短的时间内建立农村社会保障体系。”
【集约用地】
细致舞步让舞台豁然开阔
比起吞吐风云大开大合的土地政策探索,“集约用地”似乎显得并不显眼,然而依然值得关注。
广东要在2011年达到经济总量4万亿元的目标,每年将平均新增建设用地40多万亩,而目前广东每年的新增建设用地指标仅为20多万亩,用地缺口每年20多万亩。
近年来,广东省出台了一系列措施,在确保新建设项目不占用耕地基础上,对存量土地和低效用地进行盘活,促使节约集约用地。
广东省国土部门表示,在“双转移”过程中,广东将进一步促进集约用地,建立完善以规划和标准控制为前提,节约集约用地制度,促进城乡布局优化、产业结构升级转型和经济发展方式转变。
“以前一些低端产业占地比较多,我们现在要做的就是结合‘双转移’,让这些企业转移后‘腾笼换鸟’,进行高端产业园区建设。”顺德区国土资源局副局长刘涛表示。
而广州以旧城区、旧厂房、旧村庄改造为重点的土地挖潜行动正在全省范围内进行。以佛山市为例,通过“三旧”改造,全市能盘活土地至少为18万亩以上。
而全省闲置的近50万亩土地和200多万亩低效用地也进入了决策层视野。除了“释放”银行抵押的存量土地外,还将采取收取土地闲置费、限期开发、调整使用、依法收回等措施,提高土地闲置浪费的风险成本,促进闲置土地的开发利用。
近五年,广东新增亿元生产总值新增建设用地比上一个五年下降62%。全省单位土地生产总值从2002年的751万元上升到2007年的1702万元,5年间,土地产出率提高了1.27倍。
广东在土地上的细致舞步,无疑让自己的舞台变得豁然开阔……（记者闫业伟 统筹胡键）
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