近年来，财政对教育投入力度持续加大，2003-2007年全国财政用于教育支出累计2.43万亿元，比前5年增长1.26倍。党中央、国务院明确提出了财政性教育经费投入达到GDP4%的目标。在教育投入增加的同时，如何科学投入，把钱花好，有效提高教育质量，真正把教育投入转化为教育生产力的问题，已经摆在我们面前。

　　教育投入须寻求科学和务实的依据

　　【文眼】许多国家的教育投入都达到、超过或接近GDP的4%，这是最终统计结果，并非这些国家的投资目标。

　　我国教育经费肯定不足，但是缺在哪?哪些应该是雷打不动、必须保障的?有了经费如何使用?对此，连许多著名的教育家和经济学家都没有讲清。

　　国外的“教育投入”是构成复杂的概念，既有多元、多层投入的法律保障，也有各级各类教育机构获得教育基本经费的法律依据。

　　在我国，教育类法律法规常常被其他部门视为教育部的部门法，在确定教育经费的问题上形成了长期纠缠不清的现象。如果只瞄准4%的指标努力，而忽略相关法律、相关标准、相关过程与效果，则保障教育经费的努力始终会像一团乱麻。

　　在所有教育经费的计算中，生均受教育成本是最核心和关键的部分，也是办学成本计算的重要依据。

　　在我国穷国办大教育的现实中，政府投入必然是有限的。在发达国家，总体教育经费中社会投入的比例是相当大的。

　　当下，教育经费投入问题仍是热议的话题。从近两年的相关统计看，我国财政性教育经费的投入一直徘徊在GDP的4%以下。近年来，教育界乃至全社会都在力求使财政性教育经费占GDP的比例达到4%。党的十六届六中全会上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中再次强调，逐步使财政性教育经费占GDP的比例达到4%，这是该报告中唯一出现的具体数字指标。《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》又明确了这一目标。

　　4%的依据是什么

　　教育投入是一个复杂的系统问题，当然需要复杂的法律体系和行政体系加以保障。而这些系统和保障都会面对一个最基本的问题，那就是，我国如何确定在各类教育中，各级政府和社会需要投入的标准及其依据。一旦这个标准确定后，用教育机构的数量乘以法定的标准，某项教育的大致预算就可了解一般。

　　当然，对于不同类型的学校，法定的投入是不同的。扫盲和九年义务教育需要全额拨款，高中、大学需要有限的和专项的拨款，高、中等职业教育需要倾斜性拨款，民办教育需要扶持性拨款，终身教育和社区教育需要综合性拨款。

　　即便是在没有争议的义务教育阶段，拨款问题仍有许多未能理清的地方。如常规拨款包括什么?除了教师工资、办公经费、生均教学经费之外，建校、维修、交通、取暖、教师进修、图书购置等所需费用属不属于常规系列?是不是通过教育主管部门或其他部门(如财务、基建、人事、编制等部门)拨付?又如，办一所小学的标准规模应该多大，有否容纳学生的极限?校长和教师的定编、学校服务的半径等，也都与学校的整体办学成本有关。与常规投入经费不同，我国近年来针对校园建设、学校负债、添置教学仪器设备等方面的问题，进行了多项大规模的一次性专项投入，大大改善了学校的办学条件，但是随之而来的维持、配套资金及其来源却难有着落，给学校的管理者带来了持续的烦恼与负担。

　　把这些问题梳理清楚，就会为国家和地方办学标准的确立提供基础，在此基础上统计、设计出来的预算才有可能得到各级权力机构的批准。与此同时，根据研究和协商，还要确定在目前和未来相当一段时期内，各级各类学校的办学目标、水平、成本和分担机制等，并综合各方面的要素和关系，计算出国家和地方办学的经费预算。到这一步，教育投入的依据就会显得实实在在、科学务实，其占GDP的比例可能并不是4%，也可能不到3%，亦或10%。目前，我国一些经济发达地区的教育经费占当地GDP的比例仅在2%左右就已经比较充裕了，而在经济欠发达地区，其比例高达70%以上还捉襟见肘。这从一个方面说明，教育投入依据要更加科学和务实。

　　简单的国际比照会出现错位

　　提倡4%的多数人，大都以国际比较为主要参照，认为不管是发达国家还是不发达国家，教育投入大都达到或超过了4%。但仅以国际统计数据中的趋同比例4%做简单比照，本身会出现错位，引发误导。

　　首先，从各国或国际组织公布的数据看，许多国家的教育投入都达到、超过或接近GDP的4%，这是最终的统计结果，并非这些国家的投资目标。不少发达国家的经济增长比例较小，其中不少国家已经进入“零增长”，甚至短暂的“负增长”时期，GDP总量相对稳定，因而，其教育投入的总量也是比较平稳的，与教育事业需要相对稳定的投入条件比较吻合。而在我国，GDP总量在经济高速发展的进程中是会不断增长变化的，如果仅以4%作为对教育投入总量的要求，则至少在经济高速发展阶段，其总量也是在不断调整和变化的，这对需要常规投入作基本保障的教育事业会产生一定的不良影响。

　　其次，对于国际统计数字，我们过去所关注的仅是各国宏观的、结果性的统计数字，至于对一些重要因素的相关配套研究和论证，却极为薄弱。例如，相应的法律法规依据;投入主体的划分，如中央政府、省级政府、县级政府、相关社会团体和个人等;获益主体的划分，如各级教育机构和用人机构、公民及其子女、社会等，其所需成本和由此规定的最低标准和高限标准等;投入理由的确定，如是否符合《宪法》精神、投资义务教育是否为国家责任、教师是国家或地方的公务员还是行业的职员、各级政府对各级各类教育的责任权利、面对现实问题和长远利益各级政府在发展教育方面比较稳定的基本原则和立场等;具体投入的程序及管理监控，如投入的设计、预算、听证、决策、实施、决算、审计、监控是否通过相应的最高权力机构，是否严格按照相关法律执行，程序是否科学、公正、合理，在经济发展和动荡时期，教育经费的绝对数量保障能否不受影响等。

　　再次，国外的“教育投入”是构成复杂的概念，既有多元、多层投入的法律保障，也有各级各类教育机构获得教育基本经费的法律依据。比如，在许多国家都有健全细致的学校法，这类法规规定了公立学校一经授权建立，其校长、主任、教师、教辅人员的编制，学校的满额限度、班容量、基本办学经费、教师待遇(包括工资福利待遇和进修学习所需费用)等，均会雷打不动地提前作好准备。对于学龄人口的变化起伏，有关部门也会提前作好预测，并通过正常的研究、听证、协商、决策、立法、实施和监督等程序，落实相关的必需经费与相应资源。值得关注的是，在一个国家的教育经费总量中，社会力量的参与和投入无疑是重要组成部分。而在我国，包括股份投入、捐献、资助、贷款和借款等，以及各类非金融形式的投入等没有在统计之内，一些与教育相关但又不归口教育系统的非正规教育，如妇幼系统、社会保障系统、在职培训系统等，相关投入也未进入统计视野。

　　我国教育投入面对的现实

　　我国教育经费肯定不足，但是缺在哪儿?哪些应该是雷打不动、必须保障的，理由是什么?有了经费如何使用?对此，甚至连许多著名的教育家和经济学家都没有讲清。

　　我国教育投入面对的现实是复杂的，与许多现实问题交织在一起：没有对中央政府、地方政府及其他方面的教育投入予以法律上的明确规定。至今没有教育投入方面的专项法律，也没有对各类学校，尤其是义务教育阶段的公立学校进行投入的标准，某些法律被片面理解为教育部门的部门法。

　　仅以宏观投入为目标，过于模糊，反而会掩盖许多具体问题;以现有投入为参照，起点太低;只急于解决现有问题，巨额欠债谁埋单;各级政府投入比例不经协商，缺少依据，不被承认，难以落实;以县为主的定位很好，但在经济发达地区乡镇的积极性受到限制，而在经济欠发达地区县财政难以承受教育负担，等等。

　　非义务教育阶段的教育，国家的投入责任是有限的，但有些政策性的支持和投入是必须考虑的。如学前教育是一切教育的基础，将其完全放给民间，对教育整体的发展而言是不合适的。

　　义务教育阶段，有许多不合理现象。贫困地区，在仍有危房的现实中，一些地方政府斥资数亿元建设三星级、四星级中小学。近年来，义务教育阶段公立学校教育均衡发展受到重视，而加大差距的推动者却往往是地方政府及其教育主管部门，因为在他们看来，不如此不足以表现“政绩”。这种定式的形成和经久不衰的确耐人深思。

　　动态和活跃的经济与需要相对稳定的学校教育经费投入应该减少直接相关联系，既然确定“科教兴国”为基本国策，最基本的教育投入就应该相对稳定。

　　根据我国地域辽阔、区域间经济文化差距较大的现实和特点，在全国只确立一个办学标准和生均培养标准是不现实的。虽然未来或下一步应该朝着这个方向努力，但现阶段起码应该在区域内分级建立与地方经济、消费、物价、住房、基本福利和劳保水平相应的统一标准。

　　很明确，教育的发展需要经费保障，但实际需要多大，有限的投入使用效率如何，均缺少合理与深入的分析。

　　重视职业教育是全党和全社会的共识，但是在大力发展、加大投入的过程中，常规投入仍旧不足，也不规范。通常，职业学校的办学费用要高出普通学校一到两倍，其设施建设和日常教学消耗均大于普通学校。但根据近几年的调研，其日常经费投入却与普通学校持平或略低。

　　其他类型的教育，如学前教育、成人教育、社会教育(包括大量非正规和不正规的培训)等，是建构学习型社会的重要组成部分，虽然其直接的管理权不只归属于教育部门，但都是我国教育的重要组成部分，而且是最具活力、最有可持续性、发展空间最大、最能吸收民间资本、最有助于教育多元发展、国家负担和风险最小的教育领域。这些领域的教育投入不但缺乏，而且不规范。

　　教育经费构成与立法、执法

　　所谓的教育经费应该由几方面组成，国家投入的部分应该包括哪些，最基础的投入又是哪些?经济合作与发展组织、世界银行、联合国教科文组织和一些国家的统计，均主要包含中央政府投入、地方政府投入、社会投入(来自个人学费、企业、基金会、非政府组织)等。

　　我国的经费投入和管理与大多数国家一样是依据预算法，即根据实事求是的精神和实际情况与需求，在法律赋权和主管机构操持下，按照规定税种和法定标准进行拨款，并随即进行过程和效果监督，最后配合决算进行审核，为下一年度的投入提供参照。从这一点看，如果只瞄准4%的指标努力，而忽略相关法律、相关标准、相关过程与效果，则保障教育经费的努力始终会像一团乱麻，难以理清，使教育经费的投入无法规范、难以得到相关部委、机构和广大教育管理和实践者的认同，将教育经费的保障问题引入迷途。

　　在所有教育经费的计算中，生均受教育成本是最核心和关键的部分，也是办学成本计算的重要依据。在此基础上便可计算出规范的各级各类学校办学成本、教师工资等日常学校教育必须保证的运转经费。

　　在义务教育阶段学校，这些应由学校的管理者---校长把握，由相关的校务委员会监督。至于校舍建设、维修，教学仪器设备的购置，都应由基层(县、区)教育主管机构核对，由政府预算购置、配备，甚至负责维修，学校只需专心于教学、科研和教师培训。计算出的生均、校均办学成本，包括学校学生规模。由人大议定的学校常规教育经费主要包括校长、教师等的定额及基本工资、学生人头教育经费、学校办学办公费用(教学用品、办公用品、水电、防暑防寒、交通、保险、图书等学习资源)和教师继续教育经费等，至于硬件和维修，政府及其主管部门另有经费支撑。如果一所公立小学的经费被确定，则乘以学校数就应该是小学教育所需要的年度经费，初中、高中、大学、职业学校的情况以此类推。如此，混乱复杂的问题可以变得清晰明了，国家必保的义务教育经费也会被明确地提到最高权力机构上来。

　　要使教育投入真正适应社会和教育发展的变化，最高权力机构必须依靠行业最新统计和深入的专项及全面的调查研究，包括官方和民间行业的组织，真正了解教育的真实问题和现状。

　　在我国穷国办大教育的现实中，政府的投入必然是有限的。在发达国家，如日本、美国等，在其总体教育经费中，社会投入的比例是相当大的。对于这一部分投入的关注，包括规范、引导、统计和激励等，是非常重要和不可或缺的。这不仅有助于我国全面设计和安排教育的投入问题，也有利于社会资金的合理流向。

　　在我国，由于行业、部门间的壁垒比较森严，行业和部门的权利被消极保护和异化，教育投入类法律法规常常被其他部门视为教育部的部门法，而非任何人和机构都必须遵守的国家法，因而执法不力、监督不够的情况在许多环节都会出现，在确定教育经费的问题上形成了长期纠缠不清的现象。究其原因，主要是社会过于关注平行部门和平行法的关系，而忽略了与上位法(指宪法)和国家利益的重要关联。

　　相应的问题在中央政府与地方各级政府的博弈关系中，也有较突出的表现。而在所有这些问题中，法律关系的混乱是最基本也是最关键的问题所在。

　　当有关教育的立法系统不断完善之时，执法和监督的问题就会凸显出来。我国拥有常规的教育督导队伍，在“督学”方面取得了不小的成绩，但在“督政”方面一直比较疲软，致使在改革开放30年来，许多重大的、影响基层教育维持和发展的问题，如教师工资问题、办学条件问题、学生安全问题等，难以通过这一渠道得到有效的监督、反映和解决。

　　综合以上各方面的情况，要明确我国教育经费的投入问题，必须要作深入细致的调研工作，抓住相关的办学标准、办学成本、投入体制等基础问题，为立法和实施提供真正可靠、科学务实的依据，为早日改善我国教育的投入现状作好充分的准备和创新的努力。