一个国家提出自己的领海界线，这是自己主权范围内的正当行动。过去，清政府、北洋军阀政府和国民党政府由于缺乏近代海权观念和腐败无能，有着1万多公里海岸线的中国竟一直没有提出过自己的领海界线。结果，不仅外国舰船可以在中国近海横行，我国沿海的资源尤其是渔业资源完全无法保护。特别是日本渔民依仗着船只大和机器动力，长年到中国近海的主要渔场大肆捕捞，中国渔民无法与之竞争，国家在经济上也大受损失。日本侵渔的问题，自近代以来一直是我国沿海地区的一个重大问题。
新中国成立之初，中央人民政府就开始研究国家的领海线问题，可是因国民党军在沿海进行封锁，随后又爆发了朝鲜战争，美国海军进入中国近海，这个问题暂时被搁置。1955年以后，随着国家经济建设的发展和沿海紧张局势的缓和，领海线问题又被提到议事日程上。1958年夏天毛泽东考虑炮击金门，也将提出领海线问题作为其中的一项因素。
从我国的经济、国防利益出发，当然以领海线宽一些为好，可是在当时严峻的形势下，如自己的军事力量不能有效地保障宣布的界线，领海线反而会被他人任意破坏，到头来只等于空谈。另外，中国的海上邻国不少，提出过宽的领海线势必引起严重的国际争端，也会被美国利用进行反华。
原总参作战部副部长雷英夫到北戴河参加过毛泽东召集的讨论领海问题的会议，他曾回忆过当时大家的想法：
国际上有个海牙协议，以3海里为领海线，由来是18世纪末大炮的射程约为3海里，西方国家就采用以海岸炮台的有效射程距离为领海的宽度。西方要求各国遵守，这对他有利，明摆着，他的地盘别人没有能力去也不敢去，别人的地盘他的舰队却可以随便去。许多国家认为这不公正，苏联就宣布12海里。印度尼西亚、印度和许多非洲、拉美国家也持此态度。最宽的是智利，150海里，他有个大渔场，利益所在舍不得丢掉。我们论证了好久，准备按12海里宣布。估计不会引起太大的国际麻烦，也在我国防力量的有效保护之下。有了这个东西，我们打炮就更加名正言顺，理直气壮嘛！
不过在当时提出国家的领海基线，不是一项简单的问题，特别是在中美之间存在着军事对峙、美国又大力扶植日本和“东南亚条约组织”各国的情况下，更要慎重行事。当时所要研究的主要有两项问题，一是要确定一个既能确保我国权益，在国际上又不会引起重大争端的适当领海界线；二是要根据我国的海军和海防力量考虑，使这一领海线能切实得到保障。
在8月23日大举炮击金门后，毛泽东在北戴河亲自召集各方面的人士研究我国的领海问题，并征求了一些熟悉国际法的专家学者的意见。这一决策的主要着眼点，是要维护我国的海洋权益，特别是保护我国的渔业资源。雷英夫后来回忆这次讨论的情景说：
8月30日，我接到通知，要我立即到北戴河去，向主席、总理当面汇报。
奉召同行的有外交部部长助理乔冠华，顾问刘泽荣，还有一个姓周的民主人士。刘泽荣和周老先生都是国际法方面的老前辈，中国第一部《中俄字典》就是刘老先生主持撰写的。9月1日、2日连续两天，我们在毛主席北戴河别墅的小会议室开会，主席、少奇、总理、彭总和新任总长黄克诚都来了。
毛主席召集这个会议，主要想在作出重大决策之前，再听听各方意见，尤其在国际法方面，不要有大的纰漏。他说：“我是军事大学战争系毕业的，不大懂法律，今天请来了专家，希望畅所欲言。”我汇报领海线论证过程和结论。乔冠华对待发的新闻稿作了说明。两位老先生是大学问家，对各种国际法特别是海牙协议了如指掌、滚瓜烂熟。他们引经据典，坚决主张领海线为3海里，理由就是一条，不能搞得太宽，如果宣布12海里，搞得不好要打仗。毛主席专注地听，不时提一些问题。
有一个情节我记得很清楚，毛主席装作很吃惊的样子逗两位老先生，“这么说，海牙协议是万万违背不得的呀？”两位老先生以为主席同意了他们的意见，连说，“是的是的，违背不得，违背不得！”毛主席便愉快地俯仰大笑。
最后，毛主席作总结，他说：“老先生们的意见很好，很可贵，使我们可以从另外的角度多想一想。但是，研究来研究去，海牙协议不是圣旨，还是不能按海牙协议办，我们的领海线还是扩大一点有利。从各方面判断，仗一时半会儿打不起来，我们不愿打，帝国主义就那么想打？我看未必。一定要打，我们也不怕，在朝鲜已经较量过了，不过如此，要有这个准备。”
